Gminy obwarzankowe – słabsze ogniwa samorządu terytorialnego

Gminy obwarzankowe – słabsze ogniwa samorządu terytorialnego

„Małe samorządy gminne, mimo najwyższych wydatków na mieszkańca, nie posiadają dużych zdolności rozwojowych i nie są w stanie skutecznie wpływać na podniesienie jakości życia swoich mieszkańców” – uważa prof. dr hab. Tomasz Kaczmarek z Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu. W związku z koncepcją poszerzenia granic Sanoka oraz dyskusji, jaka towarzyszy sesjom rad miejskiej i gminnej, przedstawiamy opinie ekspertów na temat gminnych podziałów administracyjnych w Polsce, a zwłaszcza funkcjonowania tzw. gmin obwarzankowych.

Pasażer na gapę

Co to jest „gmina obwarzankowa”? To gmina wiejska z siedzibą w nienależącym do niej mieście. Określenie po raz pierwszy pojawiło się w 2013 roku w raporcie „Ocena sytuacji samorządów lokalnych” Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Resort wskazał na wysokie koszty utrzymywania podwójnej administracji i występowanie zjawiska „pasażera na gapę” – mieszkańca płacącego podatki w gminie wiejskiej, ale korzystającego z usług miejskich.

„W jednej miejscowości znajdują się władze dwóch różnych JST, co pociąga za sobą wiele negatywnych konsekwencji: (1) zwiększenie kosztów administracyjnych związanych z funkcjonowaniem urzędów gmin; (2) występowanie dwóch organów uchwałodawczych i wykonawczych; (3) nasilenie efektu pasażera na gapę, czyli korzystanie z usług przez mieszkańców, których podatki odprowadzane są do innej gminy; (4) brak koordynacji wykonywania usług” – można przeczytać w raporcie.

Batalie prezydenta Lubina

Swoistą wojnę gminom „obwarzankowym” wytoczył kilka lat temu Robert Raczyński prezydent Lubina.  „Gminy obwarzankowe to pasożyty. Otaczają zdrowe jądro. Żyją tylko dzięki miastu, tuczą się na nim i hamują rozwój” – powiedział w jednym z wywiadów, co oczywiście wywołało medialną burzę. „Zła jest struktura ustrojowa i trzeba o tym mówić ostro, bo nie służy ona ani jednej, ani drugiej stronie. Jeśli w gminie będzie rosła liczba mieszkańców, to ucierpi na tym miasto i właśnie gmina wiejska. Gmina nie będzie bowiem nigdy posiadać urządzeń komunalnych w postaci jednostek kultury czy nowocześnie wyposażonych szkół. Dalszy upór będzie prowadzony więc kosztem mieszkańców” – tłumaczył w radiu Robert Raczyński. Odpowiedź przedstawicieli gminy wiejskiej Lubin na słowa prezydenta, jak donosiła redakcja radiowa, to: „szok, niedowierzanie, oburzenie, nie pozwolimy by nas obrażano, to zwykła bezczelność”.

Wymagania bez zobowiązań

Mieszkańcy gminy wiejskiej przyjeżdżają do miasta do pracy, do szkoły, odwiedzają restauracje, robią zakupy. Miasto inwestuje w infrastrukturę sportową, ośrodki kultury, edukację. Od miasta mieszkańcy gminy wiejskiej oczekują udogodnień – przedłużenia linii autobusowych do wsi czy możliwości korzystania z ulg karty dużej rodziny. Podatki płacą natomiast w gminie.

Powyższy opis jest „wypadkową” argumentacji prezydentów i burmistrzów miast, którzy zdecydowali się na poszerzenie granic. Przykłady można bez trudu znaleźć w Internecie.

Stężyca jak Trepcza

Dęblin zainwestował w nowoczesną oczyszczalnię ścieków w przylegającej do miasta Stężycy.  Zwiększona po modernizacji wartość budowli oczyszczalni powoduje dwu i półkrotny wzrost podatku od nieruchomości, płaconego gminie Stężyca, co ma istotny wpływ na ceny za odbiór ścieków dla mieszkańców. „Po zmianie granic Dęblin będzie mógł skorzystać wobec własnego przedsiębiorstwa z władztwa podatkowego i dostosować wysokość podatku do opłaty za odbiór ścieków” – rekomendował wniosek Dęblina o poszerzenie granic Związek Miast Polskich.

Stężyca i Dęblin pozostają w podobnej relacji, jak Trepcza i Sanok…

Uzasadnienie? Polityczne, nie ekonomiczne

„Istnienie gminy wiejskiej, szczególnie małej, wokół odrębnej jednostki miejskiej jest o tyle nieracjonalne, że większość usług skoncentrowanych jest i świadczonych w mieście, które stanowi ośrodek centralny także dla zaplecza wiejskiego. Gmina wiejska ma więc bardziej uzasadnienie polityczne niż ekonomiczne. Funkcjonowanie jednocześnie obu tych podmiotów skutkuje koniecznością utrzymywania podwójnej administracji samorządowej oraz m.in. ograniczoną koordynacją działań, strategii i planów rozwoju przestrzennego” – uważa prof. Tomasz Kaczmarek.

Ekspercką opinię potwierdza praktyk: „Wójt Gminy Wiejskiej Lubin urzęduje 500 m od urzędu miejskiego. Wójt ten rządzi tak naprawdę przedmieściami Lubina, bo teren jest zurbanizowany i przemysłowy, nie rolniczy – mówi prezydent Raczyński, który wyliczył, że zlikwidowanie jednego urzędu w Lubinie przyniosłoby 6 mln zł oszczędności rocznie.

Silny samorząd wg fundacji im. Stefana Batorego

Krytyka „gmin obwarzankowych” rozpoczęta w 2013 roku trwa nadal. Oto fragment raportu, sporządzonego dwa lata temu przez ekspertów fundacji im. Stefana Batorego, którzy twierdzą jednoznacznie, że samorządność w Polsce jest wartością samą w sobie, jednak konieczne są zmiany:

„Nie kwestionujemy potrzeby korekty w podziale terytorialnym, obejmującej tzw. gminy i powiaty obwarzankowe. Chodzi o ponad 150 gmin wiejskich, okalających gminy miejskie i mających tam swoją siedzibę. Problemem „obwarzanków” jest całkowicie sztuczne administracyjne rozdzielenie podmiotów tworzących gospodarczą, społeczną i funkcjonalną całość. Istnienie gmin obwarzankowych najbardziej doskwiera miastom, wokół których są one położone. Gminy obwarzankowe są przez miasta traktowane jako pasażerowie na gapę, a wręcz pasożyty – jak to swego czasu określił prezydent Lubina Robert Raczyński. Idzie o to, że mieszkańcy gmin obwarzankowych intensywnie korzystają z usług publicznych zapewnianych przez miasto, ale nie dokładają się do jego budżetu”. https://www.batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Masz%20Glos/Polska%20samorzadow.pdf.

Niepotrzebne konflikty

Zmiany granic powodują konflikty, które nie mają żadnego uzasadnienia merytorycznego, za to budzą niepotrzebne emocje. Związek Miast Polskich uważa, że właściwa byłaby zmiana systemowa.

„Wzywamy do systemowej korekty zasadniczego podziału terytorialnego kraju w tym zakresie, zgodnie z wieloma rzeczowymi argumentami, sformułowanymi np. przez prof. Przemysława Śleszyńskiego” – apelują przedstawiciele ZMP, który opiniuje m.in. zasadność wniosków o poszerzenie granic, składanych przez ośrodki otoczone gminami obwarzankowymi.

Razem znaczy więcej

Nowe rozwiązania zazwyczaj budzą emocje. Polityka, także na szczeblu lokalnym, jest walką o wpływy. Ważne, aby w ferworze tej walki nie zniknęły racjonalne i merytoryczne argumenty – zarówno te „za”, jak i „przeciw” proponowanym zmianom. W świetle przytoczonych wyżej opinii ekspertów proces minimalizacji „gmin obwarzankowych” wydaje się nieunikniony.

Konsultacje społeczne

Przed mieszkańcami Sanoka konsultacje społeczne w sprawie poszerzenia granic. Być może powyższy tekst, przygotowany przez redakcję „Tygodnika Sanockiego”, pozwoli nam pochylić się nad zagadnieniem z większą uwagą i wybrać drogę rozwoju miasta?

ab